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从三鹿到福喜事件的反思

来源:中国食品科技网  点击量:1349  时间:2015-01-21

中国法学会食品安全法治研究中心副主任

六年前的9月11日,对于中国的食品安全监管而言,是一个具有深刻意义的日子:《东方早报》记者简光洲发表了《甘肃14名婴儿疑喝“三鹿”奶粉致肾病》的报道,第一次明确将三鹿奶粉与肾病致病因素关联起来,随后引发舆论跟进和问责风暴。“三鹿奶粉事件”的主角石家庄三鹿集团股份有限公司,作为乳品行业的“龙头”,“带头”引发了中国食品安全史上负面影响最大的事件。事件不仅导致消费者对国产乳制品信心急剧下降,而且导致洋奶粉大规模进入中国市场。

“三鹿奶粉事件”还导致本计划当年10月份三次审议表决的《食品安全法》延至次年2月四次审议方才通过。“三鹿奶粉事件”暴露出食品监管制度漏洞、预警机制失灵、检验手段失效、报告制度形同虚设、在食品中非法添加有害物质、事故处置不及时等严重问题。有鉴于此,《食品安全法》第四次审议稿从明确地方政府责任和监管部门的监管职责、加强风险监测与评估、制定食品安全标准、强化对食品添加剂监管等方面进行了针对性修改。

值“三鹿奶粉事件”六周年之际,回首我国食品安全史,本文着重从《食品安全法》针对性修改的实施效果予以反思。

1.关于食品安全监管体制。《食品安全法》确立了分工负责与统一协调相结合,分段监管为主、品种监管为辅的食品安全监管体制;这一体制必然导致职能交叉、政出多门,正因为如此,立法中为进一步改革完善食品安全监管体制预留了空间。2010年2月,国务院成立食品安全委员会,设立了委员会办公室,加强食品安全综合协调和监督指导;2011年11月,国务院决定将由原卫生部承担的食品安全综合协调、牵头组织食品安全重大事故调查、统一发布重大食品安全信息等三项职责划入国务院食品安全委员会办公室;2013年3月,国务院对食品安全监管体制再次做出重大调整,组建国家食品药品监督管理总局,整合食品安全监管机构和职责,对生产、流通、消费环节食品安全实施统一监督管理。

我们从上述食品安全监管体制的变革中可以明了:一方面,政府为加强监管付出了巨大努力;另一方面,监管不到位却又周而复始,循环往复。如此一来,往往容易导致这类监管异化的现象:尽管实际工作中监管部门主动发现问题的数量并不少,但大多数重大食品安全事故总是由媒体率先“爆料”,更容易吸引公众关注,公众也相应地认为监管部门总是要慢媒体一拍。

可以说,《食品安全法》实施以来,监管体制的顶层设计不断调整,基层执法处于不停“调适”状态,“人心惶惶、队伍不稳”也就在所难免。实践中,部门之间监管边界不够清晰的问题尚未得到根本解决,与食品安全监管体制相应的工作机制仍未健全;监管执法中未能按照风险等级分配监管力量和资源,大量行政资源消耗在低风险食品上;监管技术能力不足和检验资源重复配置、利用效率低的问题同时存在;部分监管机构尤其是基层检验设备装备落后,监管技术力量薄弱;而一些监管部门各自设置技术机构,造成小而全、资源分散、重复建设、信息和数据不能共享等问题。显然,不论是制度层面还是实践层面,监督执法能否真正落实到位,就很值得思考了。比如,“福喜事件”暴露出的监管疏漏,就让人们再次对政府的监管能力提出了质疑。根据媒体报道,此前三年间监管部门7次检查福喜,均未发现问题。

2.关于食品安全风险监测与风险评估。《食品安全法》专章规定了食品安全风险监测和评估制度,《食品安全法实施条例》做了配套规定。目前,已经形成了以《食品安全法》为主体,以其行政法规、部门规章和地方性法规为配套的食品安全风险监测和评估的法律体系。但是从制度运行的实际绩效来看,实践中存在的突出问题也不容忽视:

分段监管导致监测评估工作交叉重叠。《食品安全法》确立的分段监管制度带来食品安全风险监测和评估工作交叉重叠,导致各职能部门间存在互相推诿扯皮的现象,无法全程覆盖种植、生产、流通、消费各环节,难以适应现代食品业态的整体性监控要求。同时,分段监管导致监测评估信息、数据难以共享。

对食品安全风险监测和食品监督抽检不加区别。风险监测的主要目的是收集数据以制订或修订食品安全国家标准,而监督抽检的主要目的是发现不符合现有的食品安全国家标准的产品。

评估结果公开度不够。食品安全标准的制定和修订有较长的周期,大量日常风险监测和评估结果长期保留在数据库中不予以公开;公布食品评估不安全的结论不够及时,而安全结论几乎不予公布,由此导致公众产生认知错觉,易引发食品安全信任危机。

缺乏食品安全风险交流制度。由政府对食品安全风险进行监测、评估、交流、管理是一个完整的体系,而《食品安全法》并未规定风险交流制度,实践中也未能开展有效的风险交流,甚至出现某些食品专家发言经常引来围攻从而形成“抛玉引砖”的现象。在这样的氛围中,公众难以理性看待食品安全风险,他们对于风险的认知往往深受媒体报道影响。食品安全法专家曾祥华于2010年11月至2011年1月就食品安全执法问题进行问卷调查的结果显示,公众对食品安全信息的信任度,最高的是新闻媒体网络,其次是专家和政府,最低的是企业。而后三者所占比例之和也不足50%。由于缺乏科学准确的信息渠道,目前公众中存在“食品恐慌”现象。究其原因,除了部分食品安全损害有潜伏期而人们有所担心外,对于诸如转基因食品等问题,公众多数缺乏科学知识和理性态度,而政府对有关食品安全的信息又没有做到及时全面公开,加剧了公众的怀疑。而改变这种局面,就需要开展有效的风险交流。


(未完待续)

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